Ley 27348: Cambios Clave en Riesgos del Trabajo

La Ley 27.348 se presenta como una norma complementaria fundamental que introduce importantes modificaciones a la Ley sobre Riesgos del Trabajo, la ley 24.557. Su objetivo principal ha sido reformular aspectos clave del sistema para abordar problemáticas preexistentes, especialmente en lo que respecta a la gestión de conflictos y la litigiosidad.

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En este artículo, analizaremos las particularidades de la Ley 27.348, detallando algunas de las numerosas modificaciones que trajo consigo y explorando las problemáticas y respuestas que han surgido en torno a su aplicación, buscando resolver las dudas que puedan surgir tanto a trabajadores como a empleadores.

Contexto y Origen: El DNU 54/2017

Es relevante señalar que, previo a la sanción y promulgación de la Ley 27.348, el Poder Ejecutivo Nacional dictó el Decreto de Necesidad y Urgencia (DNU) 54/2017. Este DNU surgió en un contexto donde se consideró urgente introducir cambios en el sistema de Riesgos del Trabajo, argumentando que los tiempos legislativos habituales podrían demorar la implementación de las reformas necesarias.

El DNU 54/2017 ya anticipaba y establecía modificaciones significativas, muchas de las cuales fueron posteriormente consolidadas y ampliadas en el texto de la Ley 27.348. Ambos instrumentos legales comparten la misma finalidad: dar respuesta a las preocupaciones sobre la litigiosidad y mejorar el funcionamiento del sistema de Riesgos del Trabajo, poniendo énfasis en la importancia de las comisiones médicas como una instancia administrativa crucial.

Es importante mencionar que el dictado del DNU generó diversos cuestionamientos, principalmente en relación con su validez constitucional. Se argumentó que no se cumplían los requisitos de "necesidad y urgencia" establecidos en el artículo 99, inciso 3 de la Constitución Nacional, especialmente considerando que el proyecto de ley ya se encontraba en trámite parlamentario. A pesar de estos debates iniciales, la Ley 27.348, al ratificar y expandir las disposiciones del DNU, se convirtió en el marco legal definitivo para las reformas.

La Instancia Administrativa Previa Obligatoria

Una de las modificaciones más trascendentales introducidas por la Ley 27.348 es la creación de una instancia administrativa previa, de carácter obligatorio y excluyente, ante las Comisiones Médicas Jurisdiccionales. Esta disposición establece que, antes de recurrir a la vía judicial, el trabajador afectado por un accidente laboral o enfermedad profesional debe transitar obligatoriamente por este procedimiento administrativo.

El objetivo de esta instancia es que las Comisiones Médicas determinen el carácter profesional del infortunio, evalúen el grado de incapacidad del trabajador y definan las prestaciones dinerarias correspondientes. La ley busca así centralizar la resolución inicial de los reclamos en un ámbito técnico-médico-administrativo, con la intención de agilizar los procesos y reducir la carga del Poder Judicial.

La ley también estipula que los honorarios profesionales del abogado patrocinante del trabajador y otros gastos derivados de su participación en esta instancia administrativa estarán a cargo de la Aseguradora de Riesgos del Trabajo (ART) correspondiente. Esto busca garantizar que el trabajador no deba afrontar costos iniciales para acceder al procedimiento.

Competencia y Agotamiento de la Instancia

En cuanto a la competencia territorial, la Ley 27.348 establece que la Comisión Médica competente es, a opción del trabajador, la que corresponda a su domicilio, al lugar donde efectivamente presta servicios o al domicilio donde habitualmente se reporta. La resolución que dicten estas Comisiones Médicas agota la instancia administrativa, habilitando, en caso de disconformidad, la vía judicial posterior.

Otras Modificaciones Clave

Además de la instancia administrativa previa, la Ley 27.348 introdujo otras modificaciones relevantes:

• Servicio de Homologación: Se crea un Servicio de Homologación dentro de las Comisiones Médicas Jurisdiccionales. Este servicio es responsable de sustanciar y homologar los acuerdos alcanzados entre las partes en casos de incapacidades laborales permanentes definitivas y fallecimiento del trabajador.
• Autoridad de Cosa Juzgada: Los dictámenes de las Comisiones Médicas Jurisdiccionales o de la Comisión Médica Central que no sean recurridos por las partes, así como las resoluciones homologatorias, adquieren autoridad de cosa juzgada. Esto significa que estas decisiones no podrán ser revisadas posteriormente en sede judicial, salvo por los recursos expresamente previstos en la ley.
• Autoseguro Público Provincial: La ley contempla la creación del Autoseguro Público Provincial, permitiendo que las provincias, sus municipios y la Ciudad Autónoma de Buenos Aires puedan autoasegurar los riesgos del trabajo para su personal de empleo público local, siguiendo las pautas establecidas por la Superintendencia de Riesgos del Trabajo (SRT).

El Debate Constitucional y la Postura de la Corte Suprema

La obligatoriedad de transitar por las Comisiones Médicas ha sido, sin duda, el punto más controvertido de la Ley 27.348. Diversos sectores, principalmente vinculados a los derechos laborales, cuestionaron la constitucionalidad de esta instancia previa, argumentando que limitaba el acceso directo a la justicia y que otorgaba facultades jurisdiccionales a órganos administrativos compuestos principalmente por profesionales médicos, no por jueces.

Los críticos sostenían que cuestiones como la determinación del grado de incapacidad, el nexo de causalidad entre el daño y el trabajo, o el cálculo de indemnizaciones, son de naturaleza jurídica y deben ser resueltas por el Poder Judicial. También se planteó la supuesta falta de imparcialidad de las Comisiones Médicas, dado el sistema de financiación del sistema de riesgos del trabajo.

Sin embargo, la Corte Suprema de Justicia de la Nación (CSJN) se pronunció sobre esta cuestión en el caso "Pogonza, Jonathan Jesús c/ Galeno ART S.A. s/ Accidente – Ley Especial". En este fallo, la Corte validó la constitucionalidad de la Ley 27.348 y de la instancia administrativa previa obligatoria ante las Comisiones Médicas.

El Fallo "Pogonza"

En el caso "Pogonza", el trabajador había iniciado una demanda judicial directa sin pasar por la instancia administrativa, cuestionando su constitucionalidad. La CSJN analizó si la atribución de competencias a órganos administrativos cumplía con los requisitos establecidos en su propia jurisprudencia (casos "Fernández Arias" y "Angel Estrada"): creación por ley, independencia e imparcialidad del órgano, control judicial amplio y suficiente, y razonabilidad del objetivo.

La Corte concluyó que la Ley 27.348 cumplía con estos requisitos. Argumentó que las Comisiones Médicas fueron creadas por ley, que su imparcialidad está garantizada por un sistema de financiación mixto (ANSES, ART, empleadores autoasegurados) independiente de los resultados de los casos, y por la selección de los profesionales mediante concurso público. Respecto al control judicial, la Corte afirmó que la posibilidad de recurrir las decisiones administrativas a un tribunal con plena jurisdicción garantizaba un control "amplio y suficiente", permitiendo a las partes ofrecer y producir pruebas en esa etapa judicial.

De esta manera, el fallo "Pogonza" zanjó, al menos desde la perspectiva de la CSJN, la discusión sobre la constitucionalidad de la instancia administrativa previa obligatoria, reafirmando la validez de la Ley 27.348 como el camino inicial para los reclamos por accidentes y enfermedades laborales.

Excepciones a la Instancia Administrativa Obligatoria

Si bien la regla general es la obligatoriedad del paso por las Comisiones Médicas, la Ley 27.348 establece excepciones. La principal excepción se aplica a los trabajadores que se encuentran vinculados por relaciones laborales no registradas y cuyo empleador tampoco está afiliado a una ART ni es autoasegurado. En estos casos, el trabajador tiene la vía judicial expedita.

Esto se debe a que, en estas situaciones de informalidad total, es necesario primero establecer judicialmente la existencia de la relación laboral no registrada para luego poder acceder a las prestaciones del sistema de Riesgos del Trabajo. Esta determinación es facultad exclusiva del órgano jurisdiccional.

Casos de Trabajadores Registrados con Empleadores en Incumplimiento

Una situación distinta, y que no exceptúa del trámite administrativo, es la de un trabajador que está registrado, pero cuyo empleador, estando obligado, no está afiliado a una ART ni es autoasegurado. En este escenario, si bien el empleador debe responder directamente por las prestaciones como si fuera la ART, el trabajador igualmente debe iniciar su reclamo a través de la instancia administrativa obligatoria ante las Comisiones Médicas.

Esta distinción fue abordada en la jurisprudencia, como en los autos "Frutos, Miguel Nicolas c/ Berkley International ART SA s/ recurso decisión Comisión Médica Central". En este caso, se discutió la cobertura de un siniestro por parte de una ART cuando el trabajador no figuraba en la nómina de asegurados del empleador. La Cámara Nacional de Apelaciones del Trabajo, aplicando el espíritu de la ley y normativas complementarias, sostuvo que la ART, si bien puede repetir del empleador, debe dar trámite a la pretensión del trabajador, especialmente si la contingencia laboral fue reconocida por la Comisión Médica Jurisdiccional, y que el trabajador no estaba exceptuado de la instancia administrativa por el solo hecho de no figurar en la nómina.

Impacto en la Litigiosidad

Uno de los objetivos declarados de la Ley 27.348 fue la reducción de la litigiosidad en el sistema de Riesgos del Trabajo. La idea subyacente es que la instancia administrativa previa, al ofrecer un mecanismo de resolución más rápido y técnico, desincentivaría la presentación de demandas judiciales, o al menos, permitiría resolver un gran número de casos antes de llegar a esa instancia.

Las estadísticas posteriores a la entrada en vigor de la ley mostraron una drástica reducción en la cantidad de nuevas demandas judiciales relacionadas con accidentes y enfermedades laborales. Si bien algunos críticos sostienen que la reducción de la litigiosidad no debe ser un fin en sí mismo, sino una consecuencia de un sistema justo y eficiente, y que se debería abordar las causas profundas de la conflictividad (como la complejidad de los casos, las barreras administrativas, la falta de información o la desconfianza en el sistema), la realidad es que el impacto numérico en la cantidad de juicios ha sido significativo.

Normativas posteriores, como la Resolución 20/21 de la Superintendencia de Riesgos del Trabajo, también apuntan en la misma dirección, buscando implementar medidas adicionales para promover la resolución administrativa y fomentar el diálogo y la conciliación entre las partes.

Preguntas Frecuentes sobre la Ley 27.348

¿Qué son las Comisiones Médicas Jurisdiccionales?

Son órganos administrativos creados por la Ley 27.348, compuestos por profesionales médicos y secretarios técnicos letrados, encargados de intervenir de manera obligatoria y previa a la vía judicial en los reclamos de trabajadores por accidentes de trabajo y enfermedades profesionales. Determinan el carácter laboral del infortunio, el grado de incapacidad y las prestaciones dinerarias.

¿Es obligatorio pasar por las Comisiones Médicas antes de ir a juicio?

Sí, para la mayoría de los trabajadores registrados con empleadores afiliados a una ART o autoasegurados, la instancia ante las Comisiones Médicas es obligatoria y excluyente de toda otra intervención inicial. La vía judicial solo se habilita una vez agotada la instancia administrativa (por dictamen o por no llegar a un acuerdo).

¿Qué pasa si no estoy registrado (trabajo "en negro")?

Si tu relación laboral no está registrada y tu empleador tampoco está afiliado a una ART ni es autoasegurado, la Ley 27.348 te exceptúa de la instancia administrativa previa. Puedes iniciar directamente la vía judicial para probar tu relación de dependencia y reclamar las prestaciones.

¿La Ley 27.348 es constitucional?

La Corte Suprema de Justicia de la Nación, en el caso "Pogonza", declaró la constitucionalidad de la Ley 27.348 y de la instancia administrativa previa obligatoria ante las Comisiones Médicas, considerando que el sistema cumple con los requisitos de creación legal, imparcialidad, control judicial suficiente y razonabilidad.

¿La ART paga los gastos del abogado en la instancia administrativa?

Sí, la Ley 27.348 establece que los honorarios profesionales del patrocinio letrado del trabajador y otros gastos asociados a su participación en la instancia ante las Comisiones Médicas estarán a cargo de la ART correspondiente.

Conclusión

La Ley 27.348 ha significado un cambio paradigmático en el sistema de Riesgos del Trabajo en Argentina. Al establecer la obligatoriedad de la instancia administrativa previa ante las Comisiones Médicas, buscó reordenar el flujo de reclamos, agilizar procesos y reducir la litigiosidad judicial. Si bien esta modificación generó intensos debates sobre el acceso a la justicia y la naturaleza de las facultades atribuidas a las comisiones, la Corte Suprema de Justicia de la Nación validó su constitucionalidad, consolidando este nuevo camino para la resolución de conflictos laborales por accidentes y enfermedades.

La ley introduce mecanismos como el Servicio de Homologación y otorga autoridad de cosa juzgada a las decisiones no recurridas, en un intento por brindar mayor certidumbre y rapidez. Aunque persisten desafíos en la implementación y en asegurar que el sistema garantice plenamente los derechos de los trabajadores, la Ley 27.348 se erige como la norma vigente que rige la primera etapa de los reclamos en el ámbito de los riesgos laborales en Argentina, promoviendo la resolución administrativa y la conciliación como vías preferentes antes de la intervención judicial, siempre con el objetivo de brindar una respuesta eficaz y oportuna a los trabajadores afectados.

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