Contrato de Servicio Público: Guía Completa

El mundo de la contratación pública puede parecer complejo, pero entender sus bases es fundamental si tu empresa o tú como profesional buscan colaborar con la administración. Uno de los instrumentos más comunes para ello es el contrato de servicio público. Pero, ¿qué implica realmente este tipo de contrato y cómo se regula en España?

En esencia, un contrato público de servicios, tal como lo define la Ley de Contratos del Sector Público (LCSP) de 2017 en su artículo 17, tiene como objetivo principal una prestación de hacer. Esto significa que lo que se contrata es una actividad o una prestación específica orientada a la obtención de un resultado determinado, distinto de la ejecución de una obra o el suministro de bienes. A diferencia de normativas anteriores, como el Real Decreto Legislativo 3/2011, la LCSP de 2017 amplía y desvincula este concepto de categorías cerradas, permitiendo una mayor flexibilidad y la posibilidad de que el servicio se ejecute de forma sucesiva, incluso por precio unitario.

Piensa en ejemplos cotidianos dentro de la administración: la contratación de una empresa para el servicio de limpieza de las oficinas municipales, o la revisión y mantenimiento de los sistemas de aire acondicionado en un edificio público. Estos son claros ejemplos de contratos de servicios. Son actividades necesarias para el funcionamiento administrativo pero que no implican la creación de una infraestructura física nueva (obra) ni la entrega de grandes cantidades de bienes tangibles (suministro).

Es importante destacar una limitación crucial: aunque los contratos de servicios pueden implicar prestaciones a favor de la ciudadanía (art. 312 LCSP), bajo ningún concepto pueden tener por objeto aquellos servicios que impliquen el ejercicio de la autoridad inherente a los poderes públicos. Las funciones de soberanía o aquellas que requieren el ejercicio directo de potestades públicas deben ser desempeñadas por personal propio de la administración.

Exclusiones y Limitaciones de la LCSP

Aunque la LCSP de 2017 establece la regulación general para los contratos públicos, incluyendo los de servicios, existen ciertas limitaciones, exclusiones o normas especiales que se aplican a este tipo de contrato. La ley no regula los contratos de servicios de una forma radicalmente distinta a otros tipos contractuales en cuanto a su preparación y adjudicación, aplicando la regulación general, pero sí establece excepciones.

Generalmente, los contratos de servicios celebrados por una Administración Pública tienen la condición de contratos administrativos. Sin embargo, la propia ley establece excepciones donde, a pesar de ser servicios contratados por la administración, tendrán carácter de contratos privados. Esto ocurre, por ejemplo, con los contratos que tienen por objeto servicios financieros o aquellos relacionados con la creación o interpretación artística y literaria, así como los espectáculos públicos, según lo estipula el artículo 25.1.a.1 de la LCSP.

Además de estas excepciones de carácter privado, hay una lista de contratos de servicios que están directamente excluidos de la aplicación de la LCSP. Esta lista es amplia y cubre diversas áreas sensibles o con regulaciones específicas:

• Contratos celebrados en el ámbito de la seguridad o la defensa.
• Contratos de investigación y desarrollo.
• Determinados contratos de servicios financieros (art. 10 LCSP).
• Las relaciones de servicios del personal funcionario público (esto es clave para entender la diferencia con la contratación de personal directo vs. servicios externos).
• Las relaciones jurídicas que impliquen el abono de una tarifa, tasa o precio público por parte del usuario.
• Servicios de arbitraje y conciliación.
• Contratos en los que una entidad del sector público se obliga a prestar un servicio a otra entidad o tercero.
• Servicios prestados en el marco de campañas políticas.
• La prestación de servicios sociales por entidades privadas en ciertos supuestos establecidos en el art. 11.6 LCSP.

Estas exclusiones son importantes porque implican que la contratación de estos servicios por parte del sector público se regirá por otras normativas o por el derecho privado, según sea el caso, y no por los procedimientos y reglas de la LCSP.

Contrato de Servicios vs. Contrato de Concesión de Servicios: El Riesgo Operacional

Uno de los cambios significativos introducidos por la LCSP de 2017 fue la supresión del contrato de gestión de servicios públicos y la introducción, en su lugar, del contrato de concesión de servicios. Esta distinción es fundamental y a menudo genera confusión.

La principal diferencia entre un contrato de servicios y un contrato de concesión de servicios radica en la transferencia del riesgo operacional al contratista. En el contrato de concesión, la administración traslada al concesionario el riesgo económico derivado de la explotación del servicio. Esto implica que el concesionario asume la posibilidad de no recuperar las inversiones realizadas o de no cubrir los costes de explotación en condiciones normales, dependiendo de su propia gestión y de la demanda o rendimiento del servicio.

En un contrato de servicios ordinario, aunque el contratista opera también a riesgo y ventura (art. 197 LCSP), este riesgo se refiere más a la eficiencia interna del contratista para ejecutar la prestación por el precio pactado, no al riesgo asociado a la explotación económica del servicio en sí mismo. El contratista de servicios sabe el precio que recibirá por la prestación definida y su beneficio dependerá de su capacidad para ejecutarla de manera eficiente dentro de ese precio.

Consideremos el ejemplo de la piscina municipal:

Como ilustra el ejemplo de la piscina, si el ayuntamiento contrata socorristas, está adquiriendo una prestación específica por un precio determinado (contrato de servicios). El riesgo de si la piscina tiene muchos o pocos usuarios, o si los ingresos por entradas cubren los gastos, recae en el ayuntamiento. Si el ayuntamiento concede la gestión de la piscina a una empresa, esta empresa se encargará de todo (mantenimiento, personal, cobro de entradas, organización de actividades) y su beneficio (o pérdida) dependerá de su éxito en la explotación económica de la instalación. Este es el riesgo operacional que define la concesión.

Procedimientos de Adjudicación de los Contratos de Servicios

Al igual que otros contratos del sector público, la adjudicación de los contratos de servicios sigue una serie de procedimientos regulados por la LCSP. La forma más habitual y preferente es el procedimiento abierto, que garantiza la máxima concurrencia.

Dentro del procedimiento abierto, existen variantes que dependen principalmente del Valor Estimado del Contrato (VEC):

• Procedimiento Abierto Armonizado (POA): Se aplica a contratos cuyo VEC supera ciertos umbrales establecidos a nivel europeo. Estos umbrales se actualizan periódicamente. Según el Reglamento Delegado (UE) 2023/2495, actualmente son:
  • VEC igual o superior a 143.000 € para contratos adjudicados por la Administración General del Estado (AGE).
  • VEC igual o superior a 221.000 € para contratos adjudicados por otras entidades del sector público no AGE.
  • VEC igual o superior a 750.000 € para servicios específicos del Anexo IV de la LCSP (como servicios sociales, educativos, sanitarios, etc.).

  Este procedimiento implica una mayor publicidad a nivel europeo y plazos más amplios.

• Procedimiento Abierto no Armonizado: Se utiliza cuando el VEC es inferior a los umbrales del POA. El plazo mínimo para la presentación de ofertas suele ser de 15 días naturales.
• Procedimiento Abierto Simplificado: Una modalidad más ágil para contratos de menor cuantía. Se aplica si el VEC es igual o inferior a 143.000 €. El plazo mínimo para presentar ofertas es también de 15 días naturales.
• Procedimiento Abierto Simplificado Abreviado: La versión más rápida del procedimiento abierto, para contratos de muy baja cuantía. Se aplica si el VEC es inferior a 60.000 €. El plazo mínimo para presentar ofertas es de 10 días hábiles.

Excepcionalmente, la LCSP permite recurrir a otros procedimientos de adjudicación en situaciones muy específicas:

• Procedimiento con Negociación (art. 167 LCSP): Se utiliza cuando la naturaleza del contrato no permite una descripción lo suficientemente precisa o cuando se requieren soluciones innovadoras. La administración selecciona a varios candidatos y negocia las condiciones del contrato con ellos antes de adjudicarlo. Un ejemplo podría ser la contratación de un servicio médico altamente especializado e innovador, donde es necesario discutir las diferentes propuestas técnicas y económicas con los licitadores.
• Procedimiento Negociado sin Publicidad (art. 168 LCSP): Es el más restrictivo y solo se permite en casos muy tasados, como cuando solo una empresa puede prestar el servicio por razones técnicas o de exclusividad, o en casos de extrema urgencia. Un ejemplo típico es la contratación del mantenimiento de un equipo muy específico y con patente, cuyo servicio técnico solo puede ser provisto por el fabricante o un distribuidor autorizado exclusivo.

Finalmente, para contratos de servicios de muy pequeña cuantía, la LCSP prevé la figura de los contratos menores. Para servicios no recurrentes, se pueden tramitar como contrato menor si su valor estimado es inferior a 15.000 euros. Este umbral se eleva a 50.000 euros para los agentes públicos del sistema español de ciencia, tecnología e innovación (Disposición Adicional 54ª LCSP).

Duración de los Contratos de Servicios

La LCSP establece una regla general respecto a la duración máxima de los contratos de servicios: el plazo, incluyendo las posibles prórrogas, no podrá exceder de 5 años. Esta limitación busca fomentar la competencia periódica y evitar vínculos contractuales excesivamente largos que puedan dificultar la adaptación a nuevas tecnologías, cambios en el mercado o nuevas necesidades administrativas.

No obstante, la propia ley contempla una serie de excepciones justificadas a esta regla general (art. 29 LCSP):

• Cuando la duración superior sea necesaria para permitir la amortización de inversiones directamente relacionadas con el contrato, siempre que estas inversiones no sean fácilmente utilizables en otras actividades del contratista o su uso alternativo sea antieconómico.
• Los contratos de mantenimiento que se concierten junto con la compra de un bien, si dicho mantenimiento solo puede ser prestado por la empresa que suministró el bien por razones de exclusividad. En este caso, la duración del contrato de mantenimiento puede extenderse hasta la vida útil del producto adquirido.
• Contratos de servicios relacionados con la atención a las personas (servicios a las personas) si un cambio de prestador pudiera repercutir negativamente en la continuidad de los tratamientos o la atención a los usuarios.
• Los contratos complementarios de contratos principales de obras o suministro. Su vigencia no podrá exceder la duración del contrato principal al que complementan.
• Contratos de servicios de carácter energético financiados con fondos del Plan de Recuperación, Transformación y Resiliencia (RDL 36/2020, art. 53). Para facilitar la recuperación de inversiones en proyectos de eficiencia energética, estos contratos pueden tener una duración superior a 5 años, con un máximo de 10 años, si así lo exige el período de retorno de las inversiones específicas.

Estas excepciones reconocen que, en ciertos casos, una duración superior a los cinco años está justificada por la naturaleza del servicio, las inversiones requeridas o la necesidad de garantizar la continuidad y calidad de la prestación.

Particularidades y Criterios de Adjudicación

La LCSP introduce varias particularidades relevantes para los contratos de servicios. Por ejemplo, en los contratos cuyo precio se basa en unidades de ejecución (precio por unidad), una variación en el número de unidades realmente ejecutadas durante la ejecución del contrato no se considera una modificación contractual formal si no supera un incremento del gasto del 10% del precio original del contrato y esta posibilidad estaba prevista en los pliegos (art. 309.1 LCSP).

Otra particularidad interesante es el régimen especial para actividades docentes en centros públicos, como seminarios, conferencias o cursos de formación impartidos por personas físicas. En estos casos, el artículo 310 LCSP establece una exención de las normas generales de preparación y adjudicación de contratos, simplificando su tramitación.

Un aspecto crucial en la adjudicación de contratos de servicios es la ponderación de los criterios de adjudicación. El artículo 145.3.g de la LCSP establece que, por regla general, se deben aplicar varios criterios para valorar las ofertas, no solo el precio. Esto permite a la administración seleccionar la oferta económicamente más ventajosa considerando también aspectos de calidad, técnicos, sociales o ambientales.

Existen, no obstante, casos específicos en los que el precio no solo no puede ser el único criterio, sino que los criterios cualitativos deben tener un peso predominante. Esto ocurre, por ejemplo, en:

• Contratos de servicios que tengan por objeto prestaciones de carácter intelectual (ingeniería, arquitectura, consultoría, etc.).
• Contratos de prestación de servicios sociales, sanitarios o educativos (especialmente los referidos en la Disposición Adicional 48ª).
• Contratos de servicios intensivos en mano de obra.
• Contratos de servicios de seguridad privada.

En particular, para los contratos de servicios del Anexo IV (que incluyen muchos servicios a las personas, sociales, educativos, sanitarios, culturales, de seguridad, etc.) y para los contratos de carácter intelectual, los criterios relacionados con la calidad deben representar, como mínimo, el 51% de la puntuación total asignable a las ofertas. Esto subraya la importancia que la ley otorga a la calidad de la prestación en estos ámbitos.

Preguntas Frecuentes sobre Contratos de Servicio Público

Aquí respondemos algunas dudas comunes sobre los contratos de servicios en el sector público:

¿Qué significa VEC en la contratación pública?
VEC significa Valor Estimado del Contrato. Es el valor total previsible del contrato, sin incluir el Impuesto sobre el Valor Añadido (IVA). Incluye no solo el precio base de la licitación, sino también cualquier opción o prórroga prevista y los posibles contratos complementarios. Es fundamental para determinar el procedimiento de adjudicación aplicable.

¿Qué es la LCSP?
LCSP son las siglas de Ley de Contratos del Sector Público. Actualmente, la normativa de referencia en España es la Ley 9/2017, de 8 de noviembre, de Contratos del Sector Público, por la que se transponen al ordenamiento jurídico español las Directivas del Parlamento Europeo y del Consejo 2014/23/UE y 2014/24/UE.

¿Puede la administración contratar cualquier tipo de servicio mediante un contrato de servicios?
No. La LCSP excluye expresamente ciertos servicios (financieros, de seguridad/defensa, I+D, etc.) y, sobre todo, prohíbe contratar servicios que impliquen el ejercicio de autoridad pública.

¿Qué significa que un contratista opera a riesgo y ventura?
Significa que el contratista asume los riesgos económicos derivados de la ejecución del contrato. La administración paga el precio pactado por el servicio, pero si el contratista incurre en mayores costes de los previstos o sufre pérdidas por ineficiencia, la administración no está obligada a compensarle, salvo en casos muy específicos de fuerza mayor o modificación del contrato imputable a la administración. En los contratos de servicios, este riesgo se limita a la ejecución de la prestación definida, a diferencia de las concesiones donde el riesgo es sobre la explotación económica del servicio.

¿Un contrato de servicio público es lo mismo que ser empleado público contratado?
No, son figuras completamente distintas. Un contrato de servicio público se celebra entre la administración y una empresa o profesional externo para que preste una actividad o servicio determinado, bajo las normas de la LCSP. Un empleado público contratado (laboral) o funcionario es una persona física vinculada directamente a la administración por una relación de empleo público, regida por el Estatuto Básico del Empleado Público y otras normativas laborales o de función pública. La LCSP excluye explícitamente las relaciones de servicios de los funcionarios públicos de su ámbito de aplicación.

Comprender la naturaleza y regulación del contrato de servicio público es esencial para cualquier entidad o profesional que aspire a trabajar con las distintas administraciones en España, ofreciendo sus capacidades y conocimientos para satisfacer las necesidades del sector público y, en muchos casos, de la propia ciudadanía.

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