Ley Marco de Empleo Público en Costa Rica

En Costa Rica, el empleo público, un pilar fundamental para el funcionamiento del Estado y la provisión de servicios a la ciudadanía, se rige por una normativa específica que busca modernizar, unificar y hacer más eficiente la gestión del talento humano en las instituciones. La pregunta sobre qué norma regula este vasto sector encuentra su respuesta principal en la Ley 10159, conocida como la Ley Marco de Empleo Público, cuya vigencia inició el 10 de marzo de 2023.

Esta ley representa un esfuerzo significativo por establecer un marco legal coherente, equitativo y transparente para las relaciones laborales entre la Administración Pública y sus servidores. Su objetivo primordial es asegurar la eficiencia y eficacia en la prestación de bienes y servicios públicos, al tiempo que garantiza la protección de los derechos de las personas servidoras públicas.

Alcance y Exclusiones de la Ley

La Ley Marco de Empleo Público tiene un amplio ámbito de aplicación, abarcando a las personas servidoras públicas de diversas entidades y órganos bajo el principio de Estado como patrono único. Esto incluye:

• Los Poderes de la República (Ejecutivo, Legislativo y Judicial), sus órganos auxiliares y adscritos, y el Tribunal Supremo de Elecciones (TSE).
• El sector público descentralizado institucional, como instituciones autónomas (incluyendo universidades estatales), la Caja Costarricense de Seguro Social (CCSS), instituciones semiautónomas y empresas públicas estatales.
• El sector público descentralizado territorial, que comprende municipalidades, ligas de municipalidades y concejos municipales de distrito.

Sin embargo, la ley también establece claras exclusiones. No aplica a:

• Los entes públicos no estatales.
• Las empresas e instituciones públicas que operan en competencia (salvo en temas de negociación colectiva).
• El Benemérito Cuerpo de Bomberos.

Es importante notar que, aunque abarca a los Poderes Legislativo y Judicial, al TSE y a entes con autonomía de gobierno, se respetan las competencias constitucionalmente asignadas a estos, excluyendo de la rectoría general del Mideplán las funciones administrativas, profesionales o técnicas que sean exclusivas y excluyentes para el ejercicio de dichas competencias.

Principios Fundamentales del Empleo Público

La Ley 10159 se cimienta sobre un conjunto de principios rectores que buscan guiar la gestión de los recursos humanos en el sector público:

• Principio de Estado como patrono único: Considera al Estado como una única entidad empleadora. Esto implica que la relación de empleo se computa de forma continua si una persona se traslada entre instituciones públicas, a efectos de reconocer derechos laborales. También establece inhabilitaciones temporales para quienes sean despedidos sin responsabilidad patronal por sanción disciplinaria.
• Principio de carrera administrativa: Promueve un proceso de desarrollo y aprendizaje continuo basado en la excelencia y las competencias del servidor público.
• Principio de equidad salarial: Busca que la remuneración se determine con criterios técnicos, en función de la responsabilidad y el cargo, asegurando que las diferencias salariales sean consistentes y razonables, y respetando el principio de igual función, igual salario.
• Principio de excelencia en el servicio: Impulsa el máximo desempeño y calidad en todas las actividades de la función pública para satisfacer el interés público.
• Principio de mérito, capacidad y competencias: Fundamenta la gestión del empleo, rendimiento, compensación y desarrollo en el mérito y las competencias para garantizar la eficacia, eficiencia y excelencia.
• Principio de negociación colectiva: Reconoce este derecho, pero con limitaciones específicas dentro del marco de la ley.
• Principio de modernidad: Orienta la gestión hacia la consecución efectiva de objetivos y la generación de valor público.
• Principio de prevalencia del interés general: La gestión del empleo público debe asegurar servidores idóneos, objetivos e íntegros, sujetos a la legalidad, en beneficio del interés público.
• Principio de participación de la ciudadanía: Fundamenta la ley en la participación ciudadana, la rendición de cuentas y la evaluación de resultados.

Gobernanza del Sistema General de Empleo Público

La rectoría del Sistema General de Empleo Público recae en el Ministerio de Planificación Nacional y Política Económica (Mideplán). Este sistema se compone de:

• El Mideplán.
• Las oficinas de Gestión de Recursos Humanos de las entidades cubiertas.
• La Dirección General de Servicio Civil.
• El conjunto de normas, políticas y reglamentos emitidos para la gestión del empleo público.
• Directrices y resoluciones.

El Mideplán tiene amplias competencias, incluyendo establecer políticas, administrar la plataforma integrada de empleo público, publicar la oferta de empleo, emitir lineamientos para la evaluación del desempeño, dirigir la investigación en empleo público, coordinar con otras entidades clave como Hacienda y Trabajo, recolectar y divulgar información, preparar una estrategia de aprendizaje y desarrollo, coordinar con la Procuraduría de la Ética Pública, establecer un sistema único de remuneración y realizar diagnósticos de recursos humanos.

La Dirección General de Servicio Civil, por su parte, se dota de personalidad jurídica instrumental para manejar su presupuesto y cumplir sus objetivos, siendo un órgano con desconcentración máxima del Mideplán.

Planificación del Empleo Público

La ley enfatiza la importancia de la planificación. Las entidades cubiertas deben aprobar planes de empleo público de mediano y largo plazo. Estos planes deben incluir:

• Análisis de disponibilidades y necesidades de personal (número, perfiles, cualificaciones).
• Previsiones sobre organización del trabajo y estructuras de puestos.
• Convocatoria de concursos en áreas prioritarias y posible suspensión temporal de contrataciones en otras.
• Medidas de promoción interna y formación (incluyendo instrucción anual sobre deberes y riesgos de corrupción).
• Previsión de la incorporación de personal a través de la oferta de empleo público.
• Asignación presupuestaria.

Un componente clave de la planificación es la Plataforma Integrada de Empleo Público, administrada por el Mideplán. Esta es un registro centralizado de información estadística sobre el empleo público, que las entidades deben alimentar periódicamente. Sirve para la toma de decisiones, la transparencia y lleva un registro de personas inhabilitadas para ser nombradas en puestos públicos.

Organización del Trabajo y Familias de Puestos

La ley establece un único régimen general de empleo público, conformado por diferentes familias de puestos, definidas según las funciones que ejecute el personal. Estas familias incluyen al personal bajo el Estatuto de Servicio Civil, ciencias de la salud, policiales, docentes (varios tipos), servicio exterior y cargos de confianza. El Poder Legislativo, Judicial, TSE y entes con autonomía tienen sus propias familias para funciones exclusivas.

Gestión del Empleo: Reclutamiento, Selección y Cese

El reclutamiento y la selección de personal de nuevo ingreso se basan en la idoneidad comprobada, el mérito y las competencias. Los procesos deben ser abiertos, transparentes y garantizar la igualdad de oportunidades. Se prohíbe la elección de postulantes con parentesco directo o colateral hasta tercer grado con la jefatura inmediata o superiores, o que estén en el registro de personas inelegibles.

Los sistemas de selección son la oposición y el concurso de oposición, incluyendo pruebas de capacidad y/o competencias. Se pueden considerar méritos, pero estos no determinan por sí solos el resultado. Se reserva un porcentaje de plazas para personas con discapacidad y se pueden contemplar criterios de territorialidad y origen étnico-racial.

La oferta de empleo público, que corresponde a las necesidades de talento humano con contenido presupuestario, debe ser publicada en la plataforma integrada y los procesos selectivos correspondientes deben ser convocados y ejecutados en un plazo máximo de tres años.

La Ley también regula el personal de la alta dirección pública, que ocupa puestos estratégicos. Su designación atiende a principios de mérito, capacidad, competencia, excelencia e idoneidad, mediante procedimientos públicos y concurrentes. Están sujetos a una evaluación de desempeño rigurosa y su nombramiento es por un máximo de seis años con posibilidad de prórroga anual basada en resultados de evaluación, precedido por un periodo de prueba de seis meses.

La movilidad en el empleo público, tanto dentro como entre entidades, se habilita en aplicación del principio de Estado como patrono único, buscando atender el interés público y las necesidades institucionales.

Las causas de cese del empleo público incluyen la renuncia, jubilación, despido disciplinario firme, sanción de inhabilitación firme, y reducciones forzosas de servicios por falta de fondos o reorganización (estas últimas requieren justificación técnica y pago de prestaciones).

Procedimiento de Despido

La ley establece un procedimiento de despido unificado, aplicable a toda persona servidora pública que obtenga dos evaluaciones del desempeño consecutivas inferiores al 70% (una vez firmes y tras haber agotado un plan remedial). Este procedimiento administrativo especial debe garantizar el debido proceso y concluir en un plazo máximo de dos meses desde su inicio.

Incluye etapas como la investigación preliminar (si es necesaria), la formulación de cargos, un plazo de quince días para presentar descargos y ofrecer prueba, una posible audiencia oral y privada para recibir prueba y alegatos, y la resolución final del jerarca institucional. El jerarca puede optar por sancionar con amonestación oral, advertencia escrita o suspensión sin goce de salario si la falta no amerita despido.

Contra la resolución de despido, existe una fase recursiva (revocatoria y/o apelación en subsidio) que debe interponerse en un plazo improrrogable de cinco días hábiles. La apelación, en el caso de instituciones cubiertas por el Estatuto de Servicio Civil, la resuelve el Tribunal de Servicio Civil, cuya decisión agota la vía administrativa y es vinculante. Una vez autorizado el despido por resolución firme, el jerarca tiene un plazo de caducidad de un mes para hacerlo efectivo.

Gestión del Desarrollo: Formación y Carrera

La formación y capacitación son fundamentales para el logro de objetivos institucionales y el desarrollo de competencias de los servidores públicos. Deben estar contempladas en los planes de empleo público.

Se respeta la carrera administrativa para garantizar la optimización, permanencia y excelencia del talento humano. Las calificaciones anuales de desempeño son un antecedente clave para recomendaciones de mejora, ascensos, promociones y capacitaciones.

La promoción interna y externa se realiza mediante procesos selectivos que aseguren el cumplimiento de los principios de igualdad, mérito y capacidad.

Gestión del Desempeño

La evaluación del desempeño se concibe como un mecanismo para la mejora continua de la gestión pública y del desarrollo integral de los servidores. Debe ser objetiva y libre de injerencias indebidas.

Se fundamenta en indicadores cuantitativos de cumplimiento de metas individuales, productos y servicios, vinculados a los procesos y proyectos de la dependencia. Cada jefatura debe asignar y distribuir el plan de trabajo anual, estableciendo plazos. El seguimiento se realizará, idealmente, a través de un sistema informático donde cada servidor actualice su información.

Gestión de la Compensación: El Salario Global

Uno de los cambios más significativos introducidos por la Ley 10159 es el establecimiento de un régimen salarial unificado basado en la columna salarial global. A partir de la vigencia de la ley, el salario de las personas servidoras públicas se rige por los siguientes postulados:

• Igual salario para igual trabajo en idénticas condiciones.
• El salario más alto del sector público corresponde al de la Presidencia de la República.
• La fijación de salarios se realiza mediante una metodología de remuneración del trabajo técnico.
• Cada familia de puestos tendrá una columna de salario global publicada.
• Los ajustes o modificaciones a la columna salarial (distintos del costo de vida) deben basarse en criterios técnicos económicos.
• Los salarios se ajustan según la Ley de Salarios de la Administración Pública.

El Mideplán (o las entidades con autonomía para sus funciones exclusivas) especifica una metodología de valoración del trabajo, generalmente un esquema de “factor por puntos”, asignando puntuaciones a los puestos según factores relevantes como conocimientos, experiencia, responsabilidad, complejidad, peligrosidad, etc. Cada familia laboral se divide en grados, y la progresión salarial dentro de un grado dependerá de una evaluación satisfactoria del desempeño.

La columna salarial global asigna un valor financiero a cada punto, y todas las instituciones del sector público, incluyendo a los servidores actuales, se incluirán en este régimen salarial unificado. La política de remuneración, elaborada conjuntamente por la Dirección General de Servicio Civil, Mideplán y la Autoridad Presupuestaria, considera la disponibilidad de fondos, la competitividad con el sector privado y la necesidad de atraer y retener personal calificado.

Gestión de las Relaciones Laborales

La ley también introduce regulaciones en materia de relaciones laborales, como el establecimiento de un tope máximo anual de vacaciones de veinte días hábiles, permitiendo la acumulación de hasta dos períodos (con excepciones para personal docente y administrativo-docente en centros educativos y vacaciones profilácticas).

Se regulan permisos remunerados y no remunerados para el cuido de familiares con enfermedad o discapacidad, limitados a un tercio de la jornada por un período máximo de un año. Se establece un permiso de paternidad remunerado de un mes y se contempla la ampliación de la licencia de maternidad por hasta dos meses adicionales en casos especiales (nacimiento prematuro, discapacidad severa, enfermedades crónicas, partos múltiples), requiriendo criterio médico.

Negociación Colectiva y Disposiciones Varias

La ley impone limitaciones claras a la negociación colectiva en el sector público. No se podrán generar nuevas obligaciones o derechos, o variar condiciones laborales referentes a salarios, creación de incentivos/pluses, erogaciones adicionales que afecten el presupuesto sin razonabilidad/proporcionalidad, normas prohibitivas de la ley, o creación de nuevas plazas.

El Ministerio de Trabajo y Seguridad Social (MTSS) tiene la responsabilidad de verificar el cumplimiento de la normativa antes de homologar una convención colectiva en el sector público, incluyendo la publicación del acta de cierre del proceso.

Se reconocen la validez de conciliaciones, laudos arbitrales y convenciones colectivas que se ajusten a la ley y no se opongan a la Ley Marco, la Ley de Salarios y normas de orden público.

La contratación temporal de servidores públicos se permite para labores extraordinarias, procesos productivos temporales, tareas con destrezas específicas o emergencias/fuerza mayor, pero no para actividades ordinarias, salvo excepciones muy calificadas.

Modificaciones y Derogaciones

La Ley 10159 modifica varios artículos de otras leyes importantes que regulan el empleo público, como la Ley de Salarios de la Administración Pública (Ley 2166), el Estatuto de Servicio Civil (Ley 1581), el Código de Trabajo, la Ley General de la Administración Pública (Ley 6227), y otras leyes que rigen entidades específicas como el SENARA, ICODER, SINE, IFAM, AyA, ARESEP y BCCR. Igualmente, deroga numerosos artículos del Estatuto de Servicio Civil, adaptando la normativa existente al nuevo marco legal.

Aspectos Transitorios

La implementación de la ley contempla disposiciones transitorias para asegurar una transición ordenada. Se estableció un plazo para la emisión de su reglamento, el ajuste de los sistemas automatizados de pago, la continuación de procedimientos administrativos iniciados antes de su vigencia bajo las reglas anteriores, la puesta a disposición de la plataforma integrada, la aplicación gradual de los nuevos procedimientos de reclutamiento y selección a nuevos ingresos, y la elaboración de pruebas técnicas por parte de las entidades.

Preguntas Frecuentes (FAQs) sobre la Ley Marco de Empleo Público

¿Cuál es la norma principal que regula el empleo público en Costa Rica?
Es la Ley 10159, conocida como la Ley Marco de Empleo Público.

¿Cuándo entró en vigencia la Ley 10159?
Entró en vigencia el 10 de marzo de 2023.

¿A quiénes aplica esta ley?
Aplica a la mayoría de las personas servidoras públicas de los Poderes de la República, órganos auxiliares, TSE, sector público descentralizado institucional (autónomas, CCSS, semiautónomas, empresas públicas estatales) y sector público descentralizado territorial (municipalidades, etc.), bajo el principio de Estado como patrono único.

¿Quién tiene la rectoría del Sistema General de Empleo Público?
El Ministerio de Planificación Nacional y Política Económica (Mideplán).

¿Cómo se determinarán los salarios con esta ley?
Se establecerá un régimen salarial unificado basado en una columna salarial global. Los salarios se fijarán con una metodología técnica de valoración del trabajo, buscando igual salario para igual trabajo en idénticas condiciones.

¿Qué es la Plataforma Integrada de Empleo Público?
Es un registro centralizado de información administrado por el Mideplán, donde las entidades deben publicar datos sobre el empleo público, incluyendo la oferta de empleo y un registro de personas inhabilitadas.

¿Cómo se realiza el reclutamiento y selección de personal nuevo?
Se basa en la idoneidad comprobada, el mérito y las competencias, a través de procesos abiertos y transparentes como la oposición y el concurso de oposición.

¿Cuáles son las causas de cese del empleo público según la ley?
Incluyen renuncia, jubilación, despido disciplinario firme, sanción de inhabilitación firme y reducciones forzosas de servicios justificadas.

¿Cómo funciona el procedimiento de despido por bajo rendimiento?
Se puede despedir a un servidor público que obtenga dos evaluaciones del desempeño consecutivas inferiores al 70% (tras haber agotado un plan remedial). Existe un procedimiento administrativo especial que garantiza el debido proceso y plazos definidos.

¿Hay cambios en las vacaciones con esta ley?
Sí, se establece un tope máximo de veinte días hábiles anuales para la mayoría del personal, permitiendo acumular hasta dos períodos, con ciertas excepciones.

¿Qué limitaciones impone la ley a la negociación colectiva?
No se pueden negociar temas como salarios, creación de incentivos/pluses, gastos adicionales no razonables, normas prohibitivas de la ley o creación de plazas.

La Ley 10159 representa un cambio trascendental en la gestión del empleo público en Costa Rica, buscando estandarizar, modernizar y hacer más eficiente la función pública en beneficio del país y sus ciudadanos.

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